中国住房社会保障制度事关国计民生，是政府公共服务的重要内容，对实现“住有所居”的目标具有重大意义和作用。现阶段中国保障性住房体系仍以产权式保障性住房为主，还未形成全面、长效、稳定的机制体制。为实现全国保障性住房覆盖面达到20%的近期目标和全面确保“住有所居”、提升保障房质量的长期目标，新型保障性住房制度需并行且依托于住宅市场，围绕新型城镇化的发展而建立。

　　一、我国未来保障性住房框架体系

　　建立多层次多渠道的保障性住房制度，逐步完善以点铺盖面的全民保障性住房框架体系，使低、中、高收入阶层均享受社会发展的成果改善居住环境，实现全民　“住有所居”，创建“体面、舒适”的居住环境。未来充分利用十二五期间将建设的3600万套保障性住房和存量住宅，完善住宅过滤机制，鼓励阶梯式住宅消费，不仅解决低收入阶层的住房问题，也要改善大部分居民的居住环境，同时实现“住有所居”和“体面、舒适”居住环境目标。未来以租赁型保障性住房为主，保障性住房分配摆脱户籍限制面向所有所在地居民(包括农民工等流动人口)，普惠性的公积金制度将覆盖所有在职职工，全面扩大保障性住房对象范围和住房保障覆盖面，让所有居民实现基本居住权利。通过现阶段的住房保障制度体系的完善和整合，主要采取依据市场配置的消费者补贴为主的保障模式，以租金补贴、公租房制度(含廉租房)、经济适用房制度等覆盖中等收入以下居民。同时，推广租金补贴、二手房购房补贴和购房税收优惠，加大消费者补贴力度，使居民根据需求、按照市场配置原理自主选择居住地点。

　　二、促进房地产市场稳健均衡发展的住房社会保障制度的政策建议

　　根据新型城镇化的发展需求，建立以消费者货币补贴为主、多层次多渠道筹集房源和资金、面向全社会的透明、公平的新型保障性住房体系。

　　第一、制定明确的政策目标及长远规划。

　　住房消费具有长期性、持久性的特点，不同的经济发展阶段，住房保障的需求程度和发生范围也会产生很大的差别。首先摸清中低收入群体的人口分布情况和住房情况，然后根据实际情况制定住房保障建设计划，不能以硬性指标为基准确定保障目标，避免资源浪费。我国应从发展的角度，制定出可操作性的住房保障短期目标和长远规划，并随着社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整。

　　第二、适当调整保障性住房建设计划。根据目前的保障性住房建设规模大、资金缺口大、监管乏力、分配不均、产业转移、人口流动性大等现实情况，适当调整保障性建设规模。我们应优先完成已开工保障性住房项目的竣工和公平分配，充分利用资源，谨防烂尾楼的出现。

　　第三，推广公积金制度，消除户籍障碍，建立公平的住房保障体系。目前公积金制度的覆盖范围较窄，根本没有发挥普惠性的住房保障功能。因此，应把更多的职工纳入其中，提高其覆盖率，提高货币补贴的覆盖面，提升居民的住房可支付能力。

　　三、以消费者货币补贴为主，以市场体制机制为基础，面向所有居民实现公平的住房保障

　　我国正处于城市化的加速期，虽然城市居住人口急剧上升，但是人口的流动性和人口结构的变化较大，因此能做实时动态调整的消费者货币补贴为主的模式适合于新型城镇化的保障性住房制度。保障性住房的供给应与住房市场紧密结合，在充分利用存量房屋资源的基础上，合理供给保障性住房。为充分利用已有资源，建立维修补贴制度，实施差别化的消费者补贴，有效配置资源。以市场经济体制为基础，根据住房保障对象的规模与保障范围，确定保障性住房在整个住房供应和消费中所占的比重。在新型城镇化建设过程中必须解决半城市化问题，保障性住房制度的实施应打破户籍限制、面向所有居民，实现公平的住房保障。

　　四、建立住宅过滤机制，促进阶梯式住宅消费

　　除了保障性住房的建设之外，应积极利用市场机制解决低收入群体的住房问题。即促进住房过滤机制的形成，促使市场中存在多元化的住房供给，也使各收入阶层在市场中找到符合于自身需求的住房。政府发放货币补贴促进中低收入阶层消费过滤的二手住宅，这不仅减轻政府的财政资金压力，还更加有效地改善中低收入家庭的居住环境。目前，地方政府新建住房解决夹心层、低收入群体的住房问题，但是资金投入量大、建设周期长，并且相比资金投入量而言能解决的住房困难的家庭数很少。因此，建立住房过滤机制，促进阶梯式住宅消费，这不仅有利于低收入居民居住问题的解决，也有利于高收入居民的居住环境的改善。

　　五、多渠道筹集保障性住房房源，并实施消费者货币补贴制度

　　建立保障性住房房屋银行，多渠道筹集低质量、低租金的房源。建立保障性住房房屋银行，由房屋银行管理出租和发放消费者货币业务，既保障房屋所有者权益，也解决低收入居民住房问题。通过房屋银行的介入保障低收入居民的权益，同时对大中城市的中、低质量住宅实施租金管制，在确保租金的合理水平的同时避免中介抬高租金的现象。另外，充分利用已有的保障性住房，控制租赁型保障性住房的出售行为。政府优先回购产权式保障性住房，扩大租赁型保障性住房的房源。

　　六、完善中低收入家庭的住房金融支持政策，提高中低收入群体的可支付能力

　　通过担保，降低中低收入家庭购房的首付比例。同时，采取贴息、贷款利率优惠等措施提高居民的住房可支付能力。

　　七、建立“公积金+住房金融互助+维修基金”三位一体的金融平台，加强住房保障

　　目前，公积金的覆盖面小且公积金的运用率较低。虽然部分闲置公积金用于保障性住房建设，但是也属于短期性的集中投资。另外，尽管大量的维修基金被闲置不用，但这些对住房的长期维护来说依然是杯水之薪。因此，有必要提高维修基金的收益规模。我国还缺乏住房金融互助机制。因此，可以建立“公积金+住房金融互助+维修基金”三位一体的金融平台，促进住房金融的发展，提高住宅的货币保障力度。同时，还可以利用维修基金收益定期维护住宅，改善居住环境，延长住宅使用寿命，节约资源。对公租房等保障性住房而言，这也是降低住宅运营成本的有效途径。此外，对中低收入居民储蓄户发放利息补贴，进一步发挥住房保障功能。

　　八、明确保障性住房相关部门的主体职能，提高住房保障的透明度

　　在大型建设保障性住房的情况下，我国相关部门的工作人员安排较少，很难全面、有效监管住房保障政策的执行，容易出现质量差、骗保等现象。另外，在制度不完善的条件下，协调能力有限并管理成本高，难以发挥其应有的职能作用。为调动地方政府的保障性住房建设和管理的积极性，应给予适当的自主决策权。同时，合理划分各级事权，明确相关部门的职能，增加人员编制，保证保障性住房建设、经营的有效实施，提高保障性住房制度体系的透明度。

　　九、完善相关的配套制度，促进社会参与

　　住房政策必须和其它社会政策相联系、相配套，如法律、金融、税收、土地等制度。在住宅保障方面，以市场配置为主导的美国政府也在立法、金融、税收等方面进行大力干预解决住房问题。我国应尽快颁布《住房保障法》，创新住房金融对保障性住房的支持机制，采取长期的税收优惠，实行差别化的税收政策，多渠道、多方位支持住房保障，鼓励各类机构参与保障性住房的经营。

　　(作者单位：中国社会科学院财经战略研究院)

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