从《物权法》的裁判法属性及要求考虑，对公共利益的规范不仅要有抽象规定，而且要有具有可操作性的具体规范。类似的，《旅游法》关于可资利用的公共资源的界定也应当明晰，并根据产权属性授权相应级别的政府分级管理。

　　刘思敏

　　4月25日，十二届全国人大常委会二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》，该法将于10月1日正式实施。《旅游法》的通过，不仅标志着旅游业将进入依法治理的轨道，更表明旅游已经成为中国公民的常态生活，成为公民权利与福利的重要组成部分，因而得到全社会上上下下的关注与重视。

　　对比《旅游法》草案二次审议稿，可以发现，提交本次全国人大常委会会议的三审稿做了多处重要修改，广泛吸纳了社会各方的意见。

　　其中，旨在消除零团费模式对旅游者影响的第三十五条和控制景区门票涨价的第四十三条格外引人注目。第三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱导、欺骗消费者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排旅游者购物，不得安排另行付费旅游项目。但是，经旅游者要求、双方协商一致，且不影响其他旅游者行程安排的除外。”第四十三条规定：“利用公共资源建设的景区的门票和景区内的游览场所、交通工具等的收费，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性……”

　　《旅游法》治理零团费和门票涨价问题的决心由此可见一斑。

　　公正客观地说，这么多年来，零团费这种商业模式能流行开来，有一定的合理性。只要不欺骗、不强迫，这种模式理论上是可行的，实际上在一些地区实现了多方共赢的局面。但是随着强制交易、坑蒙拐骗等违法行为的猖獗，这种模式就沦为一种充满陷阱的销售。

　　零团费的问题根源并不是这种商业模式本身有问题，而是因缺乏有效监管导致恶性竞争。在现实操作中，这种模式针对的都是中低端客源，旅行社通过非常低的价格，诱惑这些游客上路，上路之后，在旅游过程中，就千方百计要掏游客的腰包，通过让游客在指定场所购物的方式得到回扣。如同直销在中国往往异化为传销或老鼠会一样，零团费这种商业模式也全面异化，最终导致服务质量下降，旅游者的体验质量也下降，损害旅游者利益的事件时有发生。导游的生存状态也相应恶化，大多数极端恶性案例的出现，都缘于导游心理失衡。

　　而今《旅游法》既对这种商业模式以及另行付费的旅游项目采取严格禁止，同时又规定了例外的情形，这表明《旅游法》表现出了适度的灵活性，增大了这个条款的可操作性，这会大大缓解零团费模式对中国旅游业和旅游者的伤害。为了增强这两个条款的可操作性，建议在实施细则、配套制度或司法解释中，进一步明确组团旅行社的先行赔付义务和连带责任。

　　因产权属性、管理等级不同以及作为旅游资源的品质等级不同(世界级？国家级？省级？县级？)，公共资源所代表的公共利益、公共属性可能差别很大。公共利益是《物权法》涉及土地征收时提到的一项重要内容，但《物权法》仅仅规定公共利益为征收的依据，并没有规定公共利益的内涵、外延的界定标准，这使得征收中公共利益的判断主体、判断标准十分模糊。

　　从《物权法》的裁判法属性及要求考虑，对公共利益的规范不仅要有抽象规定，而且要有具有可操作性的具体规范。类似的，《旅游法》关于可资利用的公共资源的界定也应当明晰，并根据产权属性授权相应级别的政府分级管理。

　　而且，没有实施细则、司法解释或配套制度的细化，即便是很明确的“利用公共资源建设的景区”，也难以对景区涨价进行有效听证。比如故宫，如果要举行涨价听证的话，其旅游者听证代表该怎么选择？是从北京、全国还是全世界范围筛选听证代表？毕竟旅游者的成分实在是太复杂了。

　　笔者一直主张对景区进行分类管理，除了不是利用公共资源建设的景区，比如上海的迪士尼等“市场型景区”应该由市场调节之外，“利用公共资源建设的景区”也应分类细化。一类是如四川九寨沟、湖南张家界、安徽黄山、北京长城、山东曲阜的三孔(孔府、孔庙、孔林)等具有不可替代价值、产权为全民所有的景区，理应通过“国家公园”的形式成为“公益型景区”，未来由中央政府全额或差额补贴，实行免票或者低门票价格，各省也可以相应设置一些“省立公园”类型、层次低于国家公园的“公益型景区”;另一类则应为“混合型景区”，虽然利用了公共资源，但其依托的公共资源可能质量等级不是太高，可替代性比较强，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，则应由地方政府实行市场指导价或最高限价管理。

　　建议中央政府明确，在条件成熟时实行国家公园制度的时间表与路线图，同时将《国家公园预备清单》作为过渡性管理措施。国家有关部门可选择大约100个最具代表性和保护价值的景区列入《国家公园预备清单》，并明确授权地方政府暂时托管这些列入预备名单的景区，明晰责权利;在正式实行国家公园制度之前的过渡期内，可明确“国家公园预备清单”中的景区执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司，定期公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾游客、管理者和地方政府等多方利益。

　　此外，湖南凤凰古城等社区型景区显然不能简单地参照“利用公共资源建设的景区”来管理。凤凰古城、江苏昆山市的周庄以及安徽黟县的宏村等传统社区型景区主要是由私有产权性质的民居聚合而成的人文景观，其公共资源的产权属性及其代表的公共利益显然是有边界的，是属于当地人民的集体利益。将凤凰古城划入“混合型景区”比较适合，如要“圈城收费”或涨价的话，则要有利益博弈、决策磋商的过程，有对利益主体的补偿机制和分配机制。

　　(作者系中国社科院旅游研究中心特约研究员、社会学博士)