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　　发自浙江温州

　　城管，从来不缺话题。

　　“五一”小长假前夕，一则“温州乐清30余名城管队员市政府门口上访，要求事业编制，要求公务员待遇”的新闻上了各大网站首页。

　　网上流传甚广的图片上，几辆蓝白相间的城管执法车，在市政府门口一字排开，甚是夺人眼球。

　　浙江乐清城管队员上访事件发生后，一系列疑惑开始浮出水面：城管部门到底是什么样的部门？城管队员“参公”的诉求是否合理？

　　所谓“参公”，是指在国家党政群机关工作的除公务员之外的参公、事业、工勤人员责、权、利，在未出台专门的相关法律加以管理前，均参照公务员法管理。

　　对此，国家行政学院法学部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授在接受法治周末记者采访时表示：“城管行使的是国家职能，应给予城管队员公务员身份。”

　　导火索：温人社发182号文

　　“城管包围政府了！”

　　4月26日上午11时，有网友爆料，乐清城管队员在市政府门口上访。上访虽然只持续了短短几个小时，却在网络上引发了不小震荡。

　　有网友感慨：原来城管也是苦差。也有人发出质疑：城管的要求是否合理？

　　此后，乐清市委宣传部、乐清市人民政府新闻办公室官方微博@微博乐清针对此事回应：乐清市市政园林局下属的30余名城管队员聚集在乐清市行政管理中心门口，要求解决城管队员身份“参公”问题，经劝导已经散去。

　　4月27日，乐清市有关方面作出详细情况说明：

　　一、事情经过：乐清市部分城管队员对“参公”有关政策不理解，4月26日上午10：20左右，约30名城管队员聚集到乐清市行政管理中心北门门口。后经乐清市市政园林局局领导、城管大队领导劝导，该批城管队员于上午11：35散去。

　　二、诉求内容和事情缘由：要求将乐清市城市管理行政执法大队纳入参公范围。

　　三、处置措施：乐清市政府高度重视此事，已专门组织人员对此事进行调查处理。

　　一位自称是乐清城管队员的人在接受媒体采访时表示，事件的导火索是一份文件。

　　网传，温州市人力资源局转发了一份浙江省人力资源厅的文件，关于转发《省委组织部、省人力社保厅、省公务员局关于进一步加强参照公务员法管理工作的通知》的通知，即温人社发(2013)182号文件，其中城管是明确规定要实行“参公”的，但乐清市政府没有将城管纳入“参公”范围。

　　多年来，城管暴力执法、野蛮执法的新闻屡见报端，针对城管是否具备执法权的问题也一直屡屡讨论。乐清城管上访事件的发生，俨然使得城管也成了“弱势群体”。

　　乐清城管队员的生存状态，到底是怎么样的？乐清事件调查进展如何？针对城管要求“参公”的诉求，上级部门是怎么看待的？

　　上访：只为“名正言顺”

　　乐清市城市管理行政执法大队的上级部门是乐清市市政园林局。虽然是涉事单位，但面对记者，园林局并不愿意过多回应。

　　一名办公室工作人员告诉记者：“此事市政府已经有专人展开调查，具体情况不便告知。”

　　同样，发布了182号文件的温州市人力资源和社会保障局也三缄其口。只对外回应：“我们只是转发省里的文件，文件内容中提到的城管可以‘参公’是需要条件的，如果条件具备，审批权也是在省里，市一级是没有这个权力的。”

　　寥寥几句，尽管没有提及城管的诉求是否合理，但是从侧面证实了前述城管队员反映的“导火索”确有其事。

　　为了了解城管队员的真实想法，5月3日上午，法治周末记者来到乐清市城市管理行政执法大队实地调查。但是，执法大队大队长、指导员办公室均大门紧闭。一名工作人员告诉记者，执法大队目前还没有大队长，一切事宜由乐清市市政园林局的一名书记负责。

　　由于上访事件的发生，目前该名负责人受到内部处理，暂不管理执法大队事务。

　　记者拨通了执法大队指导员周驰宇的电话，他表示自己正在开会，不方便接受采访。

　　尽管各级领导均不愿回应此事，但是基层工作人员却有话说。

　　一名不愿透露姓名的工作人员告诉记者，城管队员上访的目的就是要“名正言顺”。

　　据他介绍，城管巡逻员每天7时20分就到街面巡逻，执法过程中，经常遭遇群众的不理解、辱骂甚至“暴力抗法”，在承受这些压力的同时，队员们的薪酬待遇还很低。

　　“其实工资待遇还是小事，我们就是希望自己的身份能明确，至少身份明确了，我们在执法过程中才能够名正言顺。”

　　早在去年，城管队员们就听说省里下了文件，要求进一步加强参照公务员法管理工作。

　　今年，城管队员们私下纷纷传阅182号文件，文件将城管纳入了“参公”范围，这让基层队员们对于即将“转正”感到无比狂喜。但左等右等，“只听打雷不见下雨”，队员们急了，才发生了4月26日围堵市政府的上访事件。

　　记者在知情人士提供的182号文件上看到，文件附件中《全省纳入审批参照管理的主要模块》，提到了“行政执法”。

　　根据182号文件规定，对于符合“参公”条件的，应于5月30日前进行申报。此时，距离截止日期已不到一个月，但城管队员并未收到相应的申报通知。

　　乐清：曾多次改革无果

　　采访中，乐清市城市管理行政执法大队工作人员告诉记者，执法大队属于差额事业编制，现有工作人员158名，其中120人为事业编制，30人为集体编制。

　　记者调查获悉，尽管经历了多次体制改革，但乐清城管一直深陷身份尴尬的境地。

　　2002年以前，乐清城管由乐清市建设局主管，建设局下面设立城建监察大队，各个乡镇则成立城建监察中队，统一由大队领导管理。当时，城建监察大队具有建设局授予的委托执法权。

　　2002年，中央编办出台《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，相对集中处罚权的执法模式在全国得到推广。

　　随后，经国务院法制办公室和浙江省人民政府批准，温州市开展相对集中行政处罚权试点工作，同年3月，温州市城市管理行政执法局成立。

　　同年，乐清市的城管队伍被划归到乡镇，并和从前的环卫所合并成城乡建设服务站，与此同时，乐清市城市管理联合执法大队作为临时机构设立，归乐清市市政园林局管理。

　　乐清城管系统的有关人士介绍：“当时，由于市政园林局没有行政执法权，其行使执法也必须由市政府授予委托执法权，而委托执法权并不能向下级部门二次委托，因此，以城管人员为主体的乐清各乡镇城乡建设服务站就彻底丧失了执法资格。”

　　2002年至2007年这5年间，乐清乡镇城管队员对自己的归属问题一直相当迷惑：他们的工资除了乐清市财政给予小部分拨款外，剩余由所在乡镇支付。但是，他们的业务归市政园林局管辖，工作证却又由建设系统颁发。

　　更离奇的是，2002年以来的很长一段时间，乐清市乡镇各城乡建设服务站挂的牌子都是“城管分局”。有人戏称：“市里都没有设立城管局，又何来分局之说？这就好比娘都没有，怎么来的儿子？”之后，各地才换上“城乡建设服务站”的牌子。

　　2006年12月，在乐清市第十四届人民代表大会第一次会议上，多名人大代表提交议案，针对乐清市城管体制问题进行了讨论。

　　人大代表胡碎钦表示，早在2002年温州市其他县市区的城管体制就改为全民事业性质，具有委托执法权，唯独乐清市城管的体制仍是集体事业性质，并归属乡镇管理，根本没有执法权或受委托执法权。

　　与此同时，由于集体性质，乐清城管人员的工资福利远低于其他城管人员，胡碎钦等人大代表认为这存在“明显分配不公”问题。

　　2007年11月，时任乐清市市政园林局局长施跃华在接受媒体采访时表示，解决问题的初步方案已经递交乐清市机构编制委员会，准备予以城管人员全民事业编制的身份，扩编城建监察大队等。

　　2009年7月，乐清市合并了城建监察大队和联合执法大队，成立了城市管理行政执法大队，其职责是以市政园林局名义实施城镇市政工程设施、市容环境卫生等方面的行政执法监察，下设市区直属中队及各乡镇执法中队。

　　2010年，温州市城市管理行政执法局更名为温州市城市管理与行政执法局，划入了由原市政园林局、市规划局承担的有关管理职责，拥有行政编制46名，后勤服务人员编制4名。另外，下设一个机动大队，人员编制69名。

　　相比之下，乐清市城市管理行政执法大队仍隶属市政园林局管辖，身份待遇与温州市城管队员有着天壤之别。

　　归属混乱各吹各的号

　　乐清城管的“参公”要求是否合理？事件的调查进展如何？乐清城管会否纳入“参公”范围向上申报？

　　5月3日，面对法治周末记者的采访，乐清市市委宣传部外宣办仅提供了一份情况说明，这份说明与事件发生第二天政府有关方面的回复一模一样。

　　与此同时，乐清市市政园林局、乐清市机构编制委员会办公室、乐清市人力资源和社会保障局均婉拒了记者的采访。

　　记者调查发现，凡地方设置的部门，中央都有对口管理部门，但城管却例外。在“中央无部委，省里无厅级”的情况下，各省地级市以下城市却大都设置了这个机构，俨然成了“地方部队”。

　　有人指出，在城管机构设置上，全国基本是“各吹各的号，各唱各的调”，处于混乱无序的状态。

　　据了解，全国各地的城管归属有多种模式：有的挂靠建设局，如河南省济源市；有的挂靠规划局，如广东省清远市；有的成立了城管执法局，但挂在建设局，如山东省青岛市等。

　　法治周末记者对于温州地区的城管机构设置情况进行了调查，发现仅温州地区也存在多种模式：温州城区均设立了城市管理与行政执法局及下属分局，属市(区)政府工作部门；乐清市设立城市管理行政执法大队，归属市政园林局管理；瑞安市设立城建监察大队，归属市政园林局管理；苍南县设立县城管理办公室，归属县政府管理。

　　另外，温州市城管部门与各县市的城管部门并无上下级关系，仅为业务指导。在其他省市，城管部门也都只隶属于同级人民政府管理。

　　一个不容忽视的现实是，全国不少城管人员均陷入“我是谁”的困惑。

　　早在3年前，广西一名城管队员在网络上反映，他所在的城管大队申报“参公”管理，但市人事和劳动保障局答复，城管大队不是“具有法律、法规授权的公共事务管理职能的事业单位”，不得“参公”。

　　当他想找上级部门申诉的时候，却悲哀地发现，他们连上级部门也没有，“省建设厅并无城管部门”。

　　据人民网报道，北京、珠海和西安市区的城管目前已实现了全员公务员待遇，其余多地则多是公务员编制、“参公”待遇事业编制和普通事业编制的混合体。

　　法治周末记者调查发现，在上海、宁波已有了城管“参公”的先例。

　　资料显示，2008年6月29日，上海市城管执法总队执行过渡考试的42名队员参加了“参公”统一考试。同样，2010年宁波市共有859名执法队员顺利通过“参公”考试。

　　(本报实习生严志睿对本文亦有贡献)