海珠城管和小贩发生冲突、天河白云城管又连遭小贩打伤……3月，广州城管与小贩频频走进公众视野。城管与小贩一直被形容成现实版的“猫与老鼠”，两者的关系长期处于“敌进我退，敌退我进”的胶着状态，当矛盾上升，冲突和流血事件接踵而来。那么，城管与小贩的关系难道真的难以调和？怎样才能改善？南方日报记者连日兵分多路进行调查，还原小贩生存状况，听小贩说说他们眼中的城管，听城管谈谈他们眼中的小贩。

　　策划：姜玉龙 谭亦芳

　　撰文：黄少宏 马喜生 许蕾

　　尤乙同 杜静 蔡芬 曾晓蕾

　　【小贩收入】

　　月收入悬殊：个别过万 近四成两三千

　　网上对小贩收入讨论得沸沸扬扬，究竟实际情况如何，记者多方走访一探究竟。

　　开个烧烤档月入过万

　　4月7日晚9时许，清明节后天气刚转晴，蒋富和曾宝（均为化名）又拉着烧烤档来到东风东路的人行道上。他们的摊档背后是东山××小区，而离摊档100米远处是公交车站和天桥，良好的交通区位给摊档带来了源源不断的客流。

　　“靓仔，要吃点什么？”见记者走过去，穿着黑色西装和皮鞋的曾宝招呼道。烤炉前的蒋富正娴熟地烤着生蚝、鱿鱼等食材，品种不下20个，放在三轮车上让顾客挑选，价格从1元到10多元不等，其身后的箱子里，还有啤酒和凉茶。

　　蒋富和曾宝合伙摆烧烤摊档已经3年了。“一个晚上能卖1000元左右吧”，蒋富算起了他们的账本，生意好的时候能够卖到2000元，“有时一个客人就打包300多元，还不算酒钱”，但是天气不好的时候也没法卖，一个月也就卖个3万元左右，成本大概四成，剩下一两万。平摊下来，每个人可以赚近万元。

　　部分区域摆摊要交“保护费”

　　像蒋富和曾宝这类小贩的收入令人咋舌。不过，并不是所有小贩都如此风光。在本报记者对广园客运站、天河岗顶、广州大学城等区域随机调查的44个小贩中，月收入8000元以上仅4.55%。月收入在3000元以上的小贩大约五成，其中月收入3000元至5000元的小贩，占比27.27%。而5000元至8000元的，占比18.18%。在这个收入范围内的，多数经营服装、水果、烧烤类。余下五成小贩月收入则在3000元以下。这类小贩所摆卖的东西主要是小饰品、耳机线、手机壳等商品。

　　像在广园客运站附近摆卖陶瓷、玉器等工艺品的老张，十几年前曾是集体企业领导的他由于企业倒闭，不得不从河南老家来到广州。老张今年已经57岁了，所经营的工艺品“高不成低不就”，极少有人光顾，收入很不稳定，平均每个月收入不到2000元。对于“老张们”来说，由于缺乏医保、社保，他们的生活成本也要高于其他人。老张本人就患上了糖尿病，可是没有医保，每天吃药花销不小。

　　另外，在外人看来，小贩占道摆摊可以免去租税等成本。不过，记者在调查中发现，不是在每个地方摆摊都能免费的。

　　“水果档350元/月，烧烤档500元/月”，在蒋富和曾宝摆摊的小区门口，小区的保安负责人明码标价地要“保护费”，只有给了他钱，并且要“押一付一”，才能在小区前摆摊。该负责人还声称认识城管，一般不会出事。

　　部分小贩抱团经营垄断地盘

　　这些流动商贩，绝大部分来自广州以外的省份和地区，像蒋富、曾宝和老张，分别来自东北和河南。

　　据公开资料显示，目前广州流动商贩达30万—50万人。据调查了解，小摊贩人员大致分三种类型，即外地人员、城乡接合部人员和市区内极少数下岗人员。其中在市区、郊区租房住的外地人员最多，这些人长期有固定居住的场所。而记者开展的随机调查也显示，来自广州本地的不足10%，而广州以外的超过了90%。其中广东省内的，主要是来自粤东西北等经济相对落后的地区；省外则多是河南、湖南、湖北、四川、江西、广西、新疆等省份。

　　记者在调查中发现，来自外地的小贩，往往也是老乡介绍过来的。这些老乡多数已在广州打工或经商，有少部分也是在广州摆摊的小贩。而老乡之间也容易抱团，形成相对松散的组织，比如卖水果的流动摊贩，往往就会和老乡们合作一起进货，这样往往可以更低价进货。有部分小贩更抱团经营垄断地盘，蒋富曾向记者透露，冼村在城中村改造前，“30多个地摊都是河南人的，外人进去就要收钱，烧烤档一个月要收3000元。”

　　【小贩眼中的城管】

　　有人被扣罚不记恨有人见了撒腿就跑

　　30岁的江西人王磊（化名），一年前在同乡的介绍下，和妻子来到广州，做起了卖水果的小生意。他曾经跑过很多城市，当过建筑工人，那时，每天手挑肩扛，工作强度大，时间长。相比之下，卖水果要自由轻松许多。

　　为了躲避城管，他白天不得不到人少的地方做生意；傍晚5点半左右，城管管得松了，他再开着面包车回到广园中路开始新的营生。“白天卖不了什么，基本就靠晚上了。”每到傍晚，他都忙得脚不沾地，然而，一天200多元的收入已经相当于城市白领了，他忙得很带劲。

　　王磊也被暂扣过东西，但他不记恨，也没有和城管发生过冲突。“毕竟自己也是违规经营，那还说什么呢！城管也是执行上级任务而已。”在他看来，现在城管人员的素质已经提升不少，他估摸着自个接触过的城管，“素质低的占两三成吧”。

　　不过，小贩晓峰则对城管很有意见。晓峰曾被城管暂扣过7次东西，“他们连收条都不开，直接拿了东西就走”。晓峰甚至用“鬼子进村”形容城管执法。他说，弟弟和城管顶撞了几句，警棍就“啪”地砸了下来。从此，他们再也没敢和城管发生冲突。

　　不过，记者在调查中发现，遇到城管，大多数小贩都会选择“跑”，也有不少人还说，“城管来了就跑，走了再来”。而城管内部人士则表示，由于流动商贩太多，城管执法队伍管理难度很大，尤其是对少数民族流动商贩，因涉及民族政策、社会稳定等敏感问题，更成为了工作中的“老大难”，城管执起法来谨小慎微、束手束脚，甚至出现了“城管怕小贩”的怪象。

　　广铁一中门口由于人流量大，向来也是小贩聚集之地，在那里的小贩主要做食品买卖。而就在离广铁一中数百米，东海嘉园小区就有城管的办公点，可以说，城管执法车出动，广铁一中门口几乎是必经之路。小贩与城管，如何在这数百米的范围内“共生”？

　　“城管当然会来抓的啦”，在广铁一中门口摆摊的黄姨说，远远看到城管执法车，他们就一哄而散，“我们几个摆摊的都熟了，谁看到都会喊一声，有时候生意做一半，钱来不及收的，还会互相帮忙收一下”。而在中山一路摆烧烤摊的戴姨甚至说，很少碰到城管来抓，“担心下雨多过担心城管”。

　　【官方说法】

　　乱摆卖六大原因

　　据广州市城管执法局内部人士提供的资料显示，乱摆卖存在的原因主要有六个方面：

　　一是利益驱动。无证流动小摊贩一般投资成本低，收益快，无需交纳其它费用。

　　二是生活所迫。无证小摊贩大多无固定经济来源，主要依靠小本生意维持生计，养家糊口。

　　三是居有定所。小摊贩人员大致分三种类型，即外地人员、城乡结合部人员和市区内极少数下岗人员。其中在市区、郊区租房住的外地人员最多，这些人长期有固定居住的场所。

　　四是市场需求。由于广州是拥有1600多万人的特大型城市，进城务工人员比较多，小贩东西相对比较廉价，因而迎合了一部分人的需求。

　　五是短期行为。面对客观存在的乱摆卖现象，目前采取的方法是集中整治和日常守点，没有真正建立长效管理机制，都是短期行为，集中整治一下会有明显效果，反之则“涛声依旧”。

　　六是管理松懈。在个别单位存在检查和不检查不一样、督促和不督促不一样的现象，管理上时紧时松，因而滋长了乱摆卖的空间。

　　一个城管眼中的小贩：

　　“更多不是谋生而是发家致富”

　　对于城管和小贩的关系，城管内部人士是怎么看待的呢？日前，南方日报记者同城管内部不愿意透露姓名的一名队员，对此进行了一场对话。该队员认为，目前社会上对于小贩的认识存在误区，并且他认为：小贩只有一部分是弱势群体，更多的小贩不是谋生，而是发家致富。

　　“希望有标准来评价城管履职”

　　从主观方面讲，在城管成立初期，行政处罚方面的法制还不健全的大背景下，确实有不少粗暴执法的行为。这是历史的欠账。这种印象一旦形成，确实很难抹灭。但是，这种现象是逐渐大幅减少的。

　　南方日报：在天河车陂街道城管协管员苏家权被小贩砍伤之后，危伟汉局长表示，“对于城管系统来说，最痛的不是被砍7刀，最痛的是得不到社会的理解。”在您看来，为什么城管会遭遇社会的不理解？

　　城管队员（匿名）：从主观方面讲，在城管成立初期，行政处罚方面的法制还不健全的大背景下，确实有不少粗暴执法的行为。这是历史的欠账。这种印象一旦形成，确实很难抹灭。但是，这种现象是逐渐大幅减少的。近些年所谓曝光的城管打人，很多个案细细推敲，就不是那么回事了。

　　从法律层面讲，强制性是法律的本质属性。要严格执法，就不可避免要扣押小贩的物品，就不可避免产生一些肢体接触甚至冲突，而只有城管先动手打小贩，才叫暴力执法。过路的群众往往分不清事情的缘由，加上一些惯性思维的影响，往往就误认为城管打人，而且还误传播。极端的，我们也遇到过一些小贩自己往地上躺，自己损毁财物，然后喊“城管打人”的。

　　从外部环境讲，一些舆论传播的误导、歪曲，甚至造谣、煽动，是加深这种不理解的重要原因。特别是在网络时代，传播的作用不可估量。而社会层面的一些讨论，多数仍停留在表层，停留在一些很空泛，放之四海而皆准之的口号和大道理上，实际的效果不大。

　　还有很重要的一点，就是对城管工作的衡量，缺乏一个客观公正的标准。打个比方，人们不会因为发现一个小偷，就指责全城的警察不作为。衡量警察工作的标准，有发案率、破案率这些客观标准。而街面有一个小贩，市民就会指责城管不作为。实际上，违法、执法是一个互动的过程。一定先有违法，才会有执法。城管对小贩没有人身限制权，一次执法也不可能杜绝其他的违法。我们也希望有一个类似于破案率的标准来客观评价城管的履职。

　　南方日报：在您看来，城管的形象应该是怎么样的？

　　城管队员：城管的服装、装备应该更规范、美观，质量应该提高，体现执法的严肃性。执法的时候不要觉得繁琐，而应该严格按照法律要求执行，步骤更规范，应对各种复杂情况的处置可以标准化。应该做到骂不还口，绝对不应该先动手，对方袭击时可以合法正当防卫。

　　小贩“更多的不是谋生，而是发家致富”

　　所谓“城管一下车二话不说就抢东西”，早就成为历史了。只是有些人刻意视而不见，制造这种假象以炒作。而所谓的“枪口抬高一厘米”，只不过是抬起道貌岸然的脚，把城管往不作为、渎职的陷阱里面踹。

　　南方日报：在城管与小贩的关系中，小贩往往更容易得到社会的同情，这是为什么？很多人会认为小贩都是为求生存而不得不出来摆摊的低收入人群，您觉得这和实际情况是否相符？就您所了解，目前广州的小贩的收入结构（即不同收入情况的比例）到底是怎么样？

　　城管队员：小贩得到同情，多数还是民众的观念停留在一种陈旧的印象上，从他们简陋的工具、破旧的衣衫上得到一些表面的印象。实际中确实有一部分小贩是真正的弱势群体。但更多的不是谋生，而是发家致富。

　　仔细观察一下就会发现，目前摆摊的，大多数是青壮年劳动力。为什么一面是小贩越来越多，一面是工厂面临用工荒，这显然不是城管有能力解决的问题。舆论上也过于关注小贩的处境，而忽略了普通市民的感受和对小贩的复杂心态。

　　我们希望有社会研究机构或者有责任的媒体，能对小贩的收入状况做一个深入细致全面的调查。小贩群体的成分很复杂，而那些烧烤档之类的，绝对是暴利。我当面听一些档主说过：“你们处级一个月才多少钱，不如我一个星期的。”“你让我摆两个小时，我一家人就够吃一个星期的了”有些媒体也报道过一些小贩致富的消息，例如回家盖几栋楼，很快买车、两年40万之类的。更有些用私家车摆卖的，能算弱势群体吗？

　　南方日报：那么对于不同情况的小贩，城管工作人员有没有区别对待？

　　城管队员：从执法的角度讲，不论贫富，法律面前一律平等。而实际工作中，真正的弱势群体，并不会经常对抗执法，而是听从劝导离开现场。我也经历过亲手帮一位满头白发的老人清理好物品，扶她起身离去的事情。

　　城管也没有权力没有能力去打击靠摆摊而暴富的非法经营行为，那是刑法调整的范围了，需要长期跟踪取证。对于本地居民中的弱势群体，基层执法队往往会帮助向街道反映，帮他解决就业问题，或者安置在疏导区比较好的位置，免费或收取较低的管理费。

　　南方日报：香港电影里也有反映警察和小贩的关系，电影一般会劝警察执法时高抬贵手，能放过的尽量放过。在我们这里，城管执法的时候是否也会有类似做法（即能不处罚的尽量不处罚）？

　　城管队员：按照2007年1月1日起实施的《广州市市容环境卫生管理规定》第58条的规定，已经明确城管执法时必须先劝导，对不听劝止的才能采取暂扣等强制措施。这在全世界都是不多见的。所谓“城管一下车二话不说就抢东西”，早就成为历史了。只是有些人刻意视而不见，制造这种假象以炒作。而所谓的“枪口抬高一厘米”，只不过是抬起道貌岸然的脚，把城管往不作为、渎职的陷阱里面踹。

　　电影里毕竟是高于生活的艺术表现，香港小贩事务队的实际操作原则是：驱散，否则拘捕！

　　另外，城管执法面临的缺乏有效制约手段等种种困境，其实并不限于城管，而是现在行政执法困境的一个缩影。因为大多数发生在大庭广众之下，众目睽睽之中，所以更吸引眼球，更广受关注而已。

　　“没有城管，城市不会乱；但没有管理，城市一定乱”

　　阳光是最好的防腐剂，法律是最好的防晒霜。城管应当正确面对批评，以法律规定为原则和底线，区分批评和污蔑，错则改之、曲则释之、诬则辩之。

　　南方日报：2008年至今年，这5年中城管工作人员在整治乱摆卖的执法行动中，是否有遭到小贩暴力抗法？如果有，大概是多少例？另一方面，在这些过程中，城管工作人员是否有暴力执法的行为？如果有，大概是多少例？

　　城管队员：这五年暴力抗法数量是逐年下降的趋势，一年最多有400多宗，最少也有100多宗。暴力执法的在个位数。

　　南方日报：有城管队员曾这样描述自己的工作状态：“一方面累死累活效果不好被上级骂，一方面查‘走鬼’时又要给老百姓骂。所以有时候我们也挺痛苦的。”那么，在您看来，这是什么原因造成的？怎么样才能改变这样的状况？如何解决当前遇到的城管执法难题？

　　城管队员：从根源上讲，城管小贩的矛盾是中国在目前的发展阶段，城乡差距、贫富差距、东西部差距、就业压力、社会信用体系未建立等深层次问题的集中体现。从法律方面讲，行政处罚法“相对集中处罚权”的思路，体现了“一事不再罚”的原则，但配套的法律规定没有跟上，就没有落实“过罚相当”的原则。这些矛盾不解决，城管和小贩的矛盾无法根本解决。

　　而全国各地城管，在无法突破上位法约束的框架内，尝试的举牌执法、卖萌执法、微笑执法、围观执法、女城管执法……都是“带着镣铐跳舞”，会有一定效果，但解决不了根本问题。而社会舆论对城管自己的这些艰难尝试，往往表现出一种冷嘲热讽的舆论暴力，也在打消城管人创新改革的积极性。

　　南方日报：另外，目前社会上包括网络上有一些批评城管的声音，甚至有人提出要取消城管，对此，您是怎么看待的？

　　城管队员：阳光是最好的防腐剂，法律是最好的防晒霜。城管应当正确面对批评，以法律规定为原则和底线，区分批评和污蔑，错则改之、曲则释之、诬则辩之。

　　没有城管，城市不会乱；但没有管理，城市一定乱。综合执法的试点，到现在也20多年了，反映出的一些问题，确实需要从制度设计的层面解决，而不是头疼医头脚疼医脚。取消城管（街面问题都交给巡警管）还是强化城管（赋予更有效的法律手段），都可能是发展的方向。但加强社会管理，总是需要的。

　　■网友声音

　　厦门浪：给小贩发牌照 规范其经营

　　广州小贩目前的收入结构呈现多元化结构，并非全部是低收入人群。对此，知名网友厦门浪认为，相对内地来讲，广州小贩的情况是比较复杂的。内地小贩多为下岗工人、农民等出来谋生，但是广州小贩本地人所占比例并不大。广州作为千年商都，自古以来经济繁荣，加上改革开放等优惠政策，其经济吸引力不言而喻。正因如此，广州这一先富地区也承担着带动经济落后地区发展的社会责任。目前广州市的小贩集中了来自全国各地谋生的人，有粤西、粤北的人，也有黑龙江等地过来做二次批发生意的群体，他们以盈利为目的，经营着各行各业的生意，出现富商也并不稀奇。

　　但是小贩乱摆卖也给城市管理带来了压力。城管系统内部人士也说出了其尴尬境地：他们的管理常常遭小贩怨恨，而如果不管，市民又会投诉。

　　对此，厦门浪认为，小贩是伴随人类社会分工而出现的，已经存在了几千年。城管本身就是为对付“草帽”而诞生的，最开始就是一种“消灭”的对立态度。

　　“我管了你，你没听，接下来你就要怎么怎么样了。”厦门浪认为城管在解决小贩问题上一味的管理、管制，甚至是消灭，却没有考虑到小贩的生存空间，没有承担起经济发达地区对经济落后地区的帮扶义务。

　　而为了缓冲城管与小贩的矛盾，厦门浪建议，这需要在“寻找小贩的生存之道”和“寻找城管的服务之道”两方面做文章。

　　据厦门浪透露，城管和小贩之间也会存在一些收取保护费等黑暗交易，对此，要寻找第三方来监督和调解。“第三方是很重要的，可以找一些小贩代表、市民代表和属地街道的代表，就是他们利益链条上的各方代表来组成第三方。由第三方来立规矩，有了规矩才好管嘛，他们的调解、监督也可以缓冲矛盾尴尬。此外，也可以借助适当的法律手段来解决问题。

　　在具体管理上，厦门浪建议采取属地化管理，“可以规定一些时间段、划定一些区域，建立对话平台机制，或者发放‘流动小贩牌照’，让他们相对有序，规范化，否则就会自发形成越来越多的帮派。

　　■记者手记

　　城市管理能否更有针对性？

　　小贩到底是怎么样的存在呢？他们到底有什么样的诉求？怎么样才能避免城管与小贩之间冲突的发生？……这些问题的存在，是记者开展此次调查的一个动因。

　　通过这次调查，记者发现，小贩的月收入是多元的，从1000多元到过万元的都有。不过，月收入3000元以下的还是占到了一半，剩下五成的小贩月收入在3000元以上。与此对应的是这些小贩中普遍学历不高，初中以下的就达到了52.3%。可以说，这些小贩普遍是相对缺乏技能的，而他们又普遍反映“铺租贵”，租得起商铺“谁想风吹雨淋出来摆摊”。针对这部分小贩，可以有针对性地提供疏导区域。

　　当然，由于广州经济相对发达，内地来广州的人员又是无法阻挡的，广州解决这些人群的就业的能力也有一定的限度。这往往成为城市决策者加强管理的理由，高压管理也往往导致了城管和小贩之间的冲突。那么，城市管理能否更有针对性，针对小贩群体中不同的成分，“分而治之”？

　　比如说，经营烧烤的小贩，他们收入高而且给周边居民环境带来困扰，可以加强管制，特别是这些食品销售没有食品安全许可，恐怕影响市民健康问题。但是对于卖饰品的，能否在部分人流旺地划出时段、划出地段，供小贩经营呢？记者在调查中也了解到，大多数小贩都希望政府能够宽容对待他们，对部分严禁区域放宽管制。如果实在无法放开，是否考虑另一个思路，即为小贩提供就业培训，帮他们选择其他职业谋生。

　　另外，记者在调查中也发现，小贩普遍存在地缘特征，能否采取类似于“流动党支部”的做法，在他们中间形成一个社会组织，实现有效管理呢？

　　南方日报记者 黄少宏