破解食品药品安全监管难题

　　有效影响和改善从业人员的社会诚信和职业素质，引导食品药品安全监管工作由“他律为主”转变为“自律为主”，用社会管理的手段破解食品药品安全难题。

　　食品药品安全关系公众健康和生命安全，作为非传统的公共安全，具有危害广域、显性和隐性并存等特点，对社会的影响越来越大。改革开放以来，我国食品医药行业持续快速发展，缺食少药的问题得到彻底解决，但公众对质量安全的关注和需求日益高涨。总体而言，当前我国食品药品安全形势仍然不容乐观。

　　刚刚闭幕的第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家食品药品监督管理总局，将进一步理顺行政体制，整合监管力量，提高监管效能。应该说，这次改革，中央是下了决心的，充分体现了中央关心关注民生的执政理念。然而，体制问题也不能包治百病，体制理顺后，摆在监管部门和监管人员面前的一个重大课题是：我们怎样监管？用什么方法监管？如果仅仅是职能集中，权力扎堆，新瓶装老酒，能否彻底改变食品药品安全状况，值得打个问号。我们有必要深入分析研究食品药品安全的基本属性、内在规律，探索新的监管路径，用新方法解决老问题。

　　现阶段食品药品安全问题三大根源

　　食品药品安全，从本质属性上理解，应该包括两个方面：自然属性和社会属性。自然属性是食品药品内在的科学和技术方面的要求，是物的因素，是商品因素，也是内在因素。社会属性则是食品药品外在的人为因素对其质量安全的影响，是人的因素，是外在因素，更是决定性因素。长期以来，我们的监管工作主要精力集中于食品药品安全的自然属性，围绕其质量标准、技术规范等内在因素，从政府履行市场监管的角度做了大量工作。相比之下，我们从政府履行社会管理的角度，对食品药品安全的社会属性研究得还不够深入，监管的招数还不多，效果还不明显。

　　安全的食品药品是生产出来的，离不开生产经营者的高度自律，监管能起到一定的保障作用，但更多的是督促和辅助作用。现阶段，影响我国食品药品安全的因素众多，但人的因素是第一位的。从食品药品安全的社会属性来分析，主要有几个方面：一是行业从业人员的职业素质参差不齐；二是企业和从业人员社会诚信的缺失；三是社会共治共享的机制尚未建立。

　　从业人员的职业素质参差不齐，是制约我国食品药品安全状况的一个重要瓶颈。食品医药产业存在的多、小、散、低现状短期内不会改变，从业人员的职业标准、准入门槛、职业培训缺乏规范和管理。

　　一份权威的国内酒店餐饮人力资源现状调查报告显示，目前在酒店餐饮从业人员的结构中，餐饮服务及管理人员占总人数的52.66%，厨房厨师及管理人员占47.34%。从学历来看，初中及以下学历约占总人数的24%；高中学历的约占总人数的71%；大专学历(包括进修取得的学历)占总人数的4.66%；本科学历的只占到总人数的0.34%，国内餐饮从业人员的整体素质仍然偏低。而在医药领域也存在同样的情况。

　　行业从业人员职业素质良莠不齐导致产品质量安全缺乏保障，成为引发食品药品安全事件的根源之一。例如，在2006年发生的“齐二药事件”中，药品辅料采购员根本看不懂化验资料，验药的化验室主任也没有受过任何化学培训，化验室11名职工中无一人会进行图谱的分析操作，直接导致工业用二甘醇被当作药用丙二醇混入产品，造成用药人员的伤亡。

　　社会诚信的缺失也是引发食品药品安全事件的一个重要根源。我国的市场经济体制仍处在逐步完善的过程中，期间难免出现一些“缝隙”。在经济转型的背景下，市场竞争日趋激烈，一些生产经营企业“昧良心”挣钱，违法违规操作，带来不容忽视的食品药品安全隐患。从食品药品造假到滥用添加剂、指标超标以及非法制作和虚假宣传等，无一不凸显出行业从业人员的诚信缺失和道德滑坡等问题。2012年发生的药用胶囊铬超标事件，波及28个省、274家企业，在中外药品监管史上实属罕见，问题就出在企业的诚信和道德上。

　　共治共享的机制尚未建立，食品药品安全的公众“护栏网”还未形成，是目前我国食品药品安全事件频发的另外一个重要原因。社会个体自我保护、自我维权的意识越来越强，相对而言，保护他人、保护公众安全的意识有时淡漠。日常生活中，诸如向不法商贩出售自家过期失效药品、进口药品包装盒、名酒空瓶等现象屡见不鲜。公众既是假劣食品药品的受害者，有时也成为了参与者。在某种程度上，公众已经陷入“囚徒困境”。只有共同遵循良好的诚信原则，才能避免“人人造假、人人受害”的恶性循环，在社会生活大家庭中成为共同的赢家。

　　破解食品药品安全难题的重要路径

　　人的因素是影响食品药品安全的根本因素，从业人员的职业素质和社会诚信决定着食品药品安全的状况。因此，我们不仅要借鉴欧美等发达国家和地区通行的做法，围绕食品药品安全的自然属性，继续完善食品药品质量标准、技术规范、风险监测等技术性监管工作，还要从我国的国情出发，围绕食品药品安全的社会属性，从社会管理角度进一步探索和创新食品药品安全监管的模式和路径，加强食品药品安全的源头治理。社会管理，说到底就是对人的管理。对于食品药品监管工作来讲，我们可以有效影响和改善从业人员的社会诚信和职业素质，引导食品药品安全监管工作由“他律为主”转变为“自律为主”，用社会管理的手段破解食品药品安全难题。

　　其一，着力引导和改善从业人员的职业素质。从业人员职业素质的改善不是一个短期行为，不论政府部门还是企业自身，都必须从发展的战略高度来重视人才培养，这将是一项长期性的战略。一是建立职业标准。对于涉及食品药品质量安全的关键生产岗位，应有科学的职业标准。二是对从业人员的准入和岗位培训，政府应提出指导性意见。三是建立企业法人、质量安全责任人培训考核刚性制度，并同相关行政许可挂钩。以提高行业从业人员的整体素质为目标，引导企业构筑全方位的培训体系，实现岗位培训的制度化、常态化。通过开展多层次、多形式、内容广泛的培训活动，及时更新行业从业人员的专业知识和技能，改善其职业素质。

　　其二，进一步加强企业的诚信体系建设。探索建立相对完整的食品医药企业诚信体系，并置于广泛的社会参与和监督之下，是保障食品药品质量安全，促进产业健康发展的治本之策。工作的重点有几个方面：一是诚信体系的建设要全覆盖。要将食品医药全产业链的企业组织、法人、质量安全负责人等全部纳入诚信体系范畴。二是诚信体系的建设要与监管工作密切结合。探索将相关行政许可和日常监管与企业的信用情况挂钩。实施信用分级监管，对信用等级差的企业进行重点监管。三是将诚信体系置于全社会的参与和监督之下。研究建立全国统一的食品医药企业诚信信息平台，实现政府监管、社会监督、行业自律和企业诚信等信息互联、互通和共享。

　　其三，探索建立社会共治共享的机制。食品药品安全是一个社会问题，离不开全社会参与。有必要建立全社会共治共享的食品药品安全格局。一是搭建政府与社会沟通的平台。监管部门要更多地为公众提供饮食用药安全的知识和讯息。加大政务公开和新闻宣传，让公众更多地了解、理解和配合监管工作。二是对于监管部门难以控制的不法游动商贩，建立城市社区和农村乡镇群防群治机制，形成社会“护栏网”。三是充分发挥新闻媒体的监督作用，包括传统媒体和非传统媒体。 江德元

　　(作者为国家食品药品监督管理局高级研修学院院长)